Het kabinet werkt op dit moment de details uit van een CO2-belasting. Deze heffing werd aangekondigd vlak nadat het CPB en het PBL de geraamde gevolgen van het concept-klimaatakkoord hadden gepresenteerd. De details van de belasting volgen deze zomer.
In een eerdere publicatie besprak de Rabobank hoe een CO2-belasting het beste kan worden ingericht: de hoogte, de reikwijdte en het pad naar het optimale heffingsniveau. Maar op enkele algemeenheden na zijn ze toen niet ingegaan op de vraag hoe het kabinet de opbrengsten het beste zou kunnen uitgeven.
Een belangrijke stap daarbij is nadenken over de bestemming. Sluist het kabinet het geld terug naar het bedrijfsleven, gaat het naar huishoudens of besteedt de overheid de inkomsten zelf? Per bestemming loopt de Rabobank een aantal uitgaveopties langs. Dit is geen uitputtende lijst, maar geeft een goede eerste indruk van wat de overheid met de opbrengsten kan doen.
Hoe kan de overheid de CO2-opbrengsten inzetten?
Bedrijfsleven
De geplande CO2-belasting verhoogt de productiekosten van de Nederlandse industrie. Zonder verdere ingrepen heeft dit twee nadelige effecten: in het buitenland worden minder Nederlandse producten verkocht en Nederlanders kiezen ervoor om buitenlandse in plaats van Nederlandse producten te kopen. Het gevolg hiervan is dat de winstgevendheid van bepaalde Nederlandse bedrijven achterblijft en dat het vestigingsklimaat verslechtert. Ceteris paribus geeft het in Nederland gevestigde internationale bedrijven een prikkel om hun bedrijvigheid naar het buitenland te verplaatsen, waar mogelijk geen CO2-belasting is. Dit heeft niet alleen negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid, en daarmee voor huishoudens, maar kan er ook toe leiden dat (een deel van) de beoogde milieueffecten van de belasting teniet worden gedaan. Nederlandse emissiebesparingen 'lekken weg' naar het buitenland. Er zijn een paar opties om deze negatieve effecten te verzachten.
In sommige landen met een CO2-belasting hoeven vervuilende exportbedrijven de taks niet te betalen. Zo’n oplossing maakt de belasting als geheel minder efficiënt en effectief. Minder efficiënt omdat deze uitzonderingen perverse economische prikkels opleveren: het wordt aantrekkelijker om in vervuilende bedrijven te investeren dan in schone bedrijven, omdat die laatsten wel een CO2-heffing moeten betalen. Minder effectief omdat de prikkel om de uitstoot te beperken juist voor de meest vervuilende bedrijven ontbreekt.
In plaats hiervan kan het kabinet bedrijven door een terugsluis compenseren. Zo blijft de prikkel om niet te vervuilen behouden, maar lopen het Nederlandse vestigingsklimaat en de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven minder of geen averij op.
Per individuele benchmark vaststellen
Een specifieke terugsluisoptie is een korting op de CO2-belasting op basis van de energie-efficiëntie van een bedrijf ten opzichte van een benchmark. Om deze benchmark vast te stellen, kan de overheid sectorprestaties gebruiken, of zij kan per bedrijf een individuele benchmark vaststellen. Die laatste optie heeft als nadeel dat ze ingewikkelder en mogelijk minder transparant is. Dit was ook een belangrijke reden waarom een dergelijke optie in het Ontwerp Klimaatakkoord (OKA ) niet doorging. Een betere optie lijkt dus een benchmark op sectorniveau.
Binnen een dergelijk systeem betalen bedrijven een lagere CO2-prijs voor emissies die onder de sectorbenchmark vallen. Voor emissies boven de benchmark betalen zij het volle pond. Zo’n systeem verlicht de lasten voor bedrijven, maar verzwakt tegelijkertijd de prikkel voor verduurzaming. Deze tekortkoming kan worden opgevangen met een bonus/malusregeling. In zo’n situatie ontvangen bedrijven een subsidie (bonus) als hun uitstoot onder de sectorbenchmark valt, en betalen ze een hogere prijs (malus) als hun uitstoot boven de benchmark komt.
Een andere optie is een op productie gebaseerde terugsluis (output-based rebate) van de opbrengsten: bedrijven ontvangen een korting op, dan wel een terugsluis van, de door hen betaalde CO2-belasting die afhangt van hun productievolume. Omdat meer productie tot een hogere terugsluis of korting leidt, werkt deze als een productiesubsidie voor energie-intensieve export-georiënteerde sectoren. Zo wordt voorkomen dat bedrijven snijden in hun productievolume om hun uitstoot te beperken. Tegelijkertijd wordt de ontwikkeling van CO2-arme productieprocessen aangemoedigd.
Een benchmarksysteem inclusief bonus/malusregeling en een output-based rebate hebben in principe hetzelfde effect: de prikkel om te verduurzamen blijft in stand tot het bedrijf geen CO2 meer uitstoot. Bij een benchmarksysteem zonder bonus/malusregeling stopt de prikkel tot verdere verduurzaming zodra de benchmark is bereikt.
Generieke verlaging van de vennootschapbelasting
Verder kan het kabinet kiezen voor een generieke verlaging van de vennootschapsbelasting als terugsluismogelijkheid. Deze maatregel verbetert het Nederlandse vestigingsklimaat en draagt bij aan hogere bedrijfsinvesteringen. Tegelijkertijd lost deze maatregel het weglekprobleem niet volledig op, omdat de belastingdruk in CO2-intensieve sectoren nog steeds hoger komt te liggen dan eerst en er geen specifieke compensatie plaatsvindt.
Het kabinet kan met de baten van een CO2-heffing niet alleen het bedrijfsleven compenseren, maar ook helpen verduurzamen, direct en indirect. Direct door verduurzamingssubsidies uit te breiden. Uit economisch onderzoek blijkt dat een combinatie van een CO2-heffing en groene innovatiesubsidies de energietransitie meer versnelt dan deze maatregelen afzonderlijk. Voorbeelden van initiatieven die in aanmerking zouden kunnen komen voor subsidies zijn afvang en opslag van CO2 (carbon capture and storage – CCS) of onderzoek naar het opwekken en inzetten van waterstof als energiedragers. En indirect door onderzoek en ontwikkeling door het bedrijfsleven fiscaal te faciliteren, bijvoorbeeld door de WBSO (Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelwerk) uit te breiden. Bij deze laatste optie kan het bedrijfsleven wellicht beter zelf kiezen op welke verduurzamingsopties het inzet. Voor de WBSO geldt wel dat álle bedrijven mee kunnen doen aan de regeling, en dus niet alleen de bedrijven die een CO2-heffing betalen.
Huishoudens
De geplande CO2-belasting is gericht op bedrijven, maar heeft ook gevolgen voor de portemonnee van huishoudens. Het CPB schat dat bedrijven 80 procent van de extra kosten doorberekenen. Berekeningen van DNB wijzen uit dat de stijgende prijzen als gevolg van deze doorberekening het reële huishoudinkomen drukken.
Een politiek begrijpelijke keuze zou daarom zijn om (een deel van) de baten van een CO2-belasting aan huishoudens te geven. Dit kan bijdragen aan het maatschappelijke draagvlak voor een CO2-heffing. In de Canadese provincie British Columbia is een CO2-heffing met bijvoorbeeld een verlaging van de inkomstenbelasting gecombineerd en is de steun onder de bevolking voor de heffing in zeven jaar tijd met 17 procent toegenomen.
Een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting heeft niet alleen milieubaten, maar draagt ook bij aan een minder verstorend belastingstelsel. Door de verlaging wordt werken minder ontmoedigd. Zo levert een door een CO2-heffing gefinancierde verlaging van de loonbelasting een dubbel dividend op.
Lagere lasten op lonen zijn natuurlijk niet voor iedereen voelbaar: mensen zonder baan profiteren er niet van. Daarom kan het kabinet ook besluiten voor een terugsluis via een verlaging van de energiebelasting. Dit heeft een effect op de verdeling van lasten tussen huishoudens en bedrijven, en tussen huishoudens onderling: huishoudens betalen al meer energiebelasting dan bedrijven en lage inkomens besteden een groter deel van hun inkomsten aan energie. Een verlaging van de energiebelasting gefinancierd door een CO2-heffing is dus een (impliciete) herverdeling: van bedrijven naar huishoudens, en van hoge inkomens naar lage inkomens.
Een andere mogelijkheid is een ‘koolstofdividend’. Daarbij ontvangen huishoudens bijvoorbeeld jaarlijks een bedrag, afhankelijk van de omvang van het huishouden, maar onafhankelijk van inkomsten of energiegebruik. Een koolstofdividend levert waarschijnlijk de grootste bijdrage aan het maatschappelijke draagvlak op, maar draagt niet bij een efficiënter belastingsysteem. Er worden geen bestaande verstoringen van het belastingstelsel weggenomen.
Overheid
In plaats van een terugsluis naar bedrijven of een overdracht aan huishoudens kan het kabinet er ook voor kiezen om de opbrengsten van de CO2-belasting zelf uit te geven. Een mogelijkheid is om de staatsschuld verder af te lossen, maar deze is al laag in internationaal perspectief en, belangrijker, de rente staat nabij de nul procent.
In plaats daarvan zijn er voldoende opties voor publieke uitgaven die bijdragen aan het verduurzamen van de Nederlandse economie en aan de aanpassing van de samenleving aan een veranderend klimaat. Zolang deze investeringen een positief maatschappelijk rendement opleveren (dat wil zeggen hoger dan de staatsrente van nul) zouden dit economisch logische investeringen zijn.
Eerder gaf Rabobank aan dat het kabinet bedrijven kan aanzetten tot innovatie door het verstrekken van subsidies. Maar het kabinet kan ook universiteiten en kennisinstellingen financieren om additioneel fundamenteel onderzoek op het gebied van duurzaamheid te verrichten en zo de transitie te versnellen. Deze investeringen kennen positieve externe effecten. Bedrijven zijn niet geneigd tot zulke investeringen omdat de baten hiervan niet bij henzelf terechtkomen.
Het kabinet kan ook voor andere uitgaven kiezen die de markt niet snel uit zichzelf zal doen, bijvoorbeeld vanwege de risico’s die met zulke uitgaven gepaard gaan of omdat ze simpelweg te groot zijn voor financiering door marktpartijen. Denk bijvoorbeeld aan de grootschalige investeringen in infrastructuur die nodig zijn om de klimaattransitie te faciliteren. Zo moet het elektriciteitsnetwerk worden aangepast om onder andere de groei van duurzame energiebronnen te kunnen opvangen en zijn er investeringen nodig om CO2-opslag mogelijk te maken. De overheid kan daarbij helpen door de aansprakelijkheid voor risico’s op zich te nemen die marktpartijen niet willen dragen.
Ten slotte zijn er in een veranderend klimaat ook adaptatiemaatregelen nodig om hogere temperaturen en volatielere weersomstandigheden op te kunnen vangen. Naar het voorbeeld van Californië, Denemarken, Japan en India zou de overheid een fonds kunnen opzetten van waaruit bijvoorbeeld dijkprojecten, vergroening van stedelijke gebieden en landbouwadaptatie kunnen worden betaald. De markt is per definitie niet geneigd om dergelijke publieke goederen te financieren.
Conclusie
Er zijn veel manieren om de baten van een CO2-heffing uit te geven. Het kabinet kan geld terugsluizen naar bedrijven, huishoudens ermee ondersteunen of investeren in klimaatmitigatie en –adaptatie. Een verlaging van de loonbelasting zou een dubbel dividend betekenen: positieve milieueffecten en minder verstoring in het belastingstelsel. Maar ook maatregelen voor de industrie liggen in de rede. Output-based rebates of een benchmarksysteem gekoppeld aan een bonus/malussysteem kunnen worden gebruikt om de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven te bestendigen. Bovendien zullen teruggaven, zoals output-based rebates en innovatiesubsidies aan bedrijven de transitie aanmoedigen en daarmee transitierisico’s beperken, zoals verliezen voor bedrijven. Verder lossen investeringen in fundamenteel onderzoek, grootschalige klimaatinfrastructuur en klimaatadaptatie een potentieel marktfalen op, en zijn dit dus ook goede opties. Het is mogelijk om sommige opties uit te sluiten op basis van economische argumenten, maar bij de keuze tussen de opties die overblijven zijn politieke overwegingen nodig.
Bron: Rabobank
